1. Сущность налогового администрирования.
2. Функции налогового администрирования.
3. Международное сотрудничество в совершенствовании
налогового администрирования.
1. Сущность налогового администрирования.
За последние десятилетия происходили
значительные изменения в налоговых
системах как экономически развитых, так и развивающихся стран. Эти изменения в основном
были направлены на увеличение бюджетного дохода или на достижение определенных целей совершенствования
налоговой работы.
Главные цели
работы налоговых органов в сфере
налогового администрирования
включают обеспечение полного и своевременного сбора налогов и пошлин в соответствии с
законодательством и при условии правильного применения правовых положений, определяющих режим стимулирования
и поощрения законопослушных
налогоплательщиков и необходимого контроля и наказания в отношении нарушителей налоговых
законов.
Отсюда можно сделать вывод о том, что
налоговое администрирование
в строгом смысле слова представляет инструмент, который в конечном итоге определяет успех или неуспех общей бюджетно-налоговой и экономической политики страны.
В широком понимании налоговое
администрирование — это система
управления государством налоговыми отношениями в действии. Налоговые отношения являются предметом налогового администрирования. У государства (в лице субъектов
налогового контроля) возникают налоговые отношения с субъектами налогообложения — юридическими и физическими лицами, на которых
лежит обязанность уплати налогов
за счет собственных средств. Возникновению налоговых отношений предшествует система мер (управленческих,
правовых), принимаемых субъектами
налогового контроля, обеспечивающих предпосылки для осуществления контрольных
функций.
Налоговое администрирование —
важнейшая сфера научно-практических
исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно
основывается также на фундаментальных
познаниях политических, экономических, юридических
и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой.
Таким образом налоговое администрирование - это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения,
посредством которых органы власти
и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придают
функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые
действия при существенных
изменениях в экономике и политике.
Понятие «налоговое администрирование»
раскрывается с двух
сторон.
Во-первых, это система органов
управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения
налоговой концепции на очередной
плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном
порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета,
подвергать их всестороннему анализу.
Во-вторых, совокупность норм и правил,
регламентирующих налоговые
действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности
за нарушение налогового законодательства.
Принципы налогового администрирования базируются на основных организационных положениях
налоговой деятельности:
1. принцип законности. Он предполагает строгое соблюдение нормативных правовых актов при
совершении всех мероприятий, осуществляемых в рамках налогового
администрирования;
2. принцип осуществления налогового администрирования специально уполномоченными
на то органами;
3. принцип проведения налогового контроля в формах, регламентированных
законодательством
(п. 1 ст. 32 НК РФ);
4. принцип непрерывности налогового администрирования;
5. принцип единства и дифференциации налогового администрирования. Он предполагает осуществление мероприятий
по налоговому администрированию ко всем налогоплательщикам, однако формы,
методы его осуществления могут различаться в зависимости от соблюдения
налогоплательщиком налоговой дисциплины и некоторых других характеристик;
6. принцип системности и объективности при осуществлении налогового администрирования;
7. принцип осуществления налогового администрирования под общественным и
государственным контролем. Общественный контроль выражается в деятельности специальных
общественных правозащитных организаций; государственный — в контроле ФНС за
деятельностью нижестоящих подразделений налоговой службы и судебной системы;
8. принцип ответственности за совершение правонарушений всеми сторонами;
9. принцип приоритета предупреждения налоговых правонарушений над применением
санкций.
Налоговое администрирование —
наиболее социально выраженная
сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому
снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях
регионов с федеральным центром
и в конечном итоге нагнетают социальную напряженность. С другой стороны, успешное налоговое
администрирование обеспечивает
благоприятные перемены в экономике, например способствует улучшению инвестиционного климата.
2. Функции налогового администрирования.
Для реализации максимального
налогового потенциала страны налоговые органы должны не только строго контролировать исполнение налогового законодательства, но и
эффективно выполнять функции администрирования, к которым относится и внутренняя организация налоговых органов, необходимая для
выполнения возложенной на них
ответственности. Тип организации будет зависеть от того, какая организационная схема представляется
налоговым органам наиболее удобной
для выполнения их различных функций.
Рассмотрим некоторые основные моменты
современной концепции
налогового администрирования.
Типы организационных систем.
Администрирование налогов может быть организовано по функциональному
принципу или по принципу специализации — по видам налогов.
При функциональном типе организации работы налоговых органов различаются так называемые нормативные функции,
которые обычно существуют
на национальном уровне, и оперативные функции, к которым относятся функции, непосредственно
связанные с налогоплательщиками.
При специализированном подходе в системе налоговых органов выделяются отдельные подразделения,
которые занимаются различными видами налогов.
Вместе с тем могут существовать и
комбинированные типы организационных
структур, имеющие в основном функциональную структуру, но с некоторой специализацией по налогам, или
имеющие специализированную
структуру, но с выделением некоторых функциональных подразделений.
Виды функций.
Функции налогового администрирования
обычно делятся на нормативные и оперативные, а также на основные и вспомогательные.
Нормативные функции отвечают первой задаче налогового администрирования налогов: интерпретации
и применению налогового законодательства и нормативных актов. Эти функции имеют
дело с решением проблем,
связанных с применением законов и иных правовых актов, и обеспечивают исполнение оперативных функций
путем разработки и
внедрения необходимых методов и административных процедур, которые должны гарантировать наивысшую
эффективность оперативной
системы. Оперативная система закладывает основу для реализации другой части первой задачи налогового
администрирования, т.е. для максимизации налоговых поступлений дохода при
минимальных затратах.
Оперативные функции в основном относятся к деятельности, связанной с фактическим сбором налогов. В них тем самым
объединяются обе ранее
указанные задачи администрирования налогов, поскольку оперативные функции способствуют
установлению тесного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками
и от них зависит добровольное выполнение налогоплательщиками его обязанностей по уплате налогов.
Таким образом, и те, и другие функции
налогового администрирования
могут включать в себя задачи одинакового целевого характера, однако некоторые
из них предусматривают решения только на нормативном уровне (правовые, организационные, методические),
тогда как другие всегда будут
выполняться только на оперативном уровне (например, налоговые проверки, учет
налогоплательщиков и сбор налогов).
Теперь выделим основные и
вспомогательные функции налогового администрирования.
Основные функции включают учет и регистрацию налогоплательщиков, текущий налоговый контроль и
налоговые проверки.
С помощью функции учета и регистрации налогоплательщиков ведется постоянный и правильный учет (выявление) всех
налогоплательщиков,
которые зарегистрировались должным образом (или уклонились от регистрации). Эта функция
— основа всех взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Функция текущего налогового контроля определяет четко, в установленном порядке и с учетом
актуализации сведений все налоговые обязательства налогоплательщика (продекларированные или начисленные налоги,
денежные штрафы, пени и т.д.) и налоговые зачеты в результате совершенных
налогоплательщиком платежей или полученных скидок. Главная цель такого контроля — это
возможность определять
правильно и точно факты неподачи налоговой декларации или наличия недоимки по налогам.
Налоговая проверка объединяет все виды деятельности, направленные на проверку правильности заполнения налоговых
деклараций налогоплательщиком
или определение сумм налогов, сокрытых от налогообложения, в результате проведения проверки или
расследования по месту
проживания налогоплательщика или третьего лица, или в налоговой инспекции.
Вспомогательные функции составляют основу для выполнения основных функций. Рассмотрим некоторые из них:
а) правовая
функция обеспечивает правильное применение нормативных налоговых актов как
налоговыми органами, так и
налогоплательщиками. В нее входят также ответы на запросы и исковые заявления налогоплательщиков, помощь
всем налоговым органам, а также
участие в проектах по изменению налогового законодательства;
б) кадровая функция. Управление кадрами чрезвычайно
важна для налогового администрирования,
особенно в отношении обучения и переподготовки сотрудников налоговых органов;
в) функция
информирования налогоплательщиков.
Органы налоговых администраций должны
иметь соответствующий отдел или
подразделения, ответственные за распространение нормативных налоговых документов и оказание помощи налогоплательщикам в правильном исполнении их налоговых обязательств;
г) организационно-административная
функция. Сюда относятся службы внутреннего учета и
административные службы, отвечающие
за материально-техническое снабжение и эксплуатацию рабочего оборудования;
д) внутреннее
информационное обеспечение. Любой орган налоговой службы работает со значительным количеством
налогоплательщиков, что предполагает
наличие большого объема документов, обработка которых вручную неэффективна и дорого стоит.
Научно-технологические разработки
позволяют использовать процедуры
и оборудование (как, например, компьютер, системы микрофильмирования и распечатки информации),
которые отвечают потребностям всех функциональных
сфер налогового администрирования в целом.
3. Международное сотрудничество в совершенствовании налогового администрирования
Среди основных центров, занимающихся
разработкой основ, принципов
и продвижением новых идей в сфере совершенствования налоговой работы и налогового администрирования
можно выделить соответствующие органы ОЭСР и ЕС. Первые направляют и координируют исследования и разработки в сфере
международных налоговых отношений
(типовые модели налоговых соглашений, разработка основ трансфертного ценообразования и
т.д.), вторые непосредственно направляют унификацию налогового законодательства в странах - членах этой организации (наиболее
заметный успех — внедрение единой модели НДС).
Среди других органов, действующих и
заметных в этой сфере — но больше
на региональном уровне, можно выделить Панамериканский центр налоговых служб (СИАТ), в задачи
которого входит, как указано в его плане развития, «способствовать проведению
научно-исследовательских работ в области налоговых систем и налогового
администрирования, а
также стимулировать распространение необходимой информации среди стран-участниц, используя для этих целей
съезды, тематические конференции, семинары,
публикации и другие соответствующие
средства».
Особый интерес в становлении
современных систем налогового администрирования представляет опыт некоторых
стран - Американского
континента. В этих странах структура налоговых органов была сформирована позднее большинства
развитых стран, и поэтому эти страны в максимальной степени стремятся усвоить и применить все то полезное и эффективное, что
зарекомендовало себя в практике других стран.
В последней практике этих стран в
целом можно выделить следующие тенденции.
1. Тенденция к
переходу от раздельного к совмещенному администрированию прямых налогов и таможенных сборов. В
Бразилии, Мексике,
Антильских островах, Суринаме и совсем недавно в Парагвае, Канаде и Колумбии уже введено
совместное администрирование прямых налогов и таможенных сборов
2. Тенденция
к автономизации налогового ведомства. В Барбадосе, Боливии, Бразилии, Канаде,
Эквадоре и других странах руководитель налоговой службы пока функционально подчинен министру
финансов (бюджета).
Следует также отметить, что в странах
этого региона практически абсолютно преобладает именно функциональный принцип
организации налоговых служб.
Заметные усилия страны Американского
континента прилагают и в плане упрощения налоговой системы.
Большинство стран этого региона
придерживаются также принципа объединения всей налоговой работы в рамках
единого ведомства Все же
в некоторых странах функции налогового управления (налоговой политики) и сбора
налогов пока разъединены.
Налоговые службы многих стран этого
региона активно проводят модернизацию
своей работы, в частности, за счет использования современных технологий,
автоматизированных информационных систем с целью повышения уровня контроля за
налогоплательщиками и оказания им содействия. Здесь лидируют налоговые службы
Бразилии, но и остальные страны региона предпринимают серьезные усилия, направленные на создание
информационной базы и системы текущего налогового контроля налогоплательщиков — в основном, при
технической поддержке международной организации СИАТ и за счет финансирования Международного банка
развития (МБР).
Значительные усилия все страны этого
региона предпринимают по линии
модернизации управления персоналом и улучшения процесса подготовки кадров. В некоторых
случаях обучение персонала проводится подразделениями в структуре налоговой
администрации, тогда как в других странах эта деятельность осуществляется структурами,
находящимися за пределами налоговой
администрации (обычно, при министерстве финансов).
Усилия стран Американского континента
в области обучения специалистов
видны также и в создании специализированных школ и институтов. Практически все страны сейчас имеют
Учебные центры или финансовые институты для обучения сотрудников налоговых
органов.
Участие ФНС
России в деятельности международных организаций[1]
В марте 1998 г. Россия получила статус постоянного
наблюдателя в Комитете по налоговым вопросам ОЭСР. ФНС России активно
сотрудничает с Комитетом по налоговым вопросам ОЭСР и его рабочими органами
через Центр по налоговой политике и администрированию, а также по линии Центра
по сотрудничеству со странами-нечленами Секретариата ОЭСР.
Представители ФНС России участвуют в ежегодных Генеральных
Ассамблеях Внутриевропейской организации налоговых администраций.
ФНС России с 1996 г. является членом Международной
налоговой ассоциации
